"עסקת המאה" של טראמפ: מבט השוואתי


מאת: גלעד שר

 

"אם הפלסטינים והישראלים רוצים שתי מדינות זה בסדר, אם הם רוצים מדינה אחת זה בסדר מצדי. אני מתווך", אמר נשיא ארה"ב דונלד טראמפ בספטמבר 2018. ובכן, ההתלבטות הסתיימה: ממשל טראמפ נצמד רשמית בעסקת המאה לפתרון שתי המדינות. הוא ממשיך – תוך סטיות ניכרות וביטול כל האיזונים הפנימיים במדיניות - את מדיניות כל קודמיו בבית הלבן בחמשת העשורים האחרונים, שהתבססה בעיקרה על החלטות מועצת הביטחון של האו"ם 242, 338 מ-1967 ו-1973, בהתאמה. חידוש חשוב בתוכנית טראמפ הוא ביטול ההבחנה, שהייתה מקובלת על הממשלים האמריקאים הקודמים, בין גושי ההתנחלויות הגדולים הסמוכים לקווי 4 ביוני 1967 ובסביבות ירושלים, שאמורים היו להסתפח לגבולותיה החדשים של מדינת ישראל, לבין ההתנחלויות שבעומק השטח הפלסטיני. טראמפ מפנה עורף להחלטת מועצת הביטחון 2334, וקובע: שום התנחלות לא תפונה. מכאן נובע גם היקף השטח של המדינה הפלסטינית, שיצטמצם לכדי 70 אחוזים משטח יהודה ושומרון. גם בכמה סוגיות ליבה אחרות מציג טראמפ מודלים שונים מאלה של קודמיו, רובם המוחלט לטובת ישראל.

מאמר זה אינו עוסק בנסיבות הכנתה של התוכנית ופרסומה, בהיתכנות הפוליטית והבינלאומית של יישומה, ואף לא בסיכונים ובהזדמנויות הטמונים בה. ענייננו בהשוואה תמציתית של התוכנית לעיקריות שבקודמותיה, על-פי הרכיבים המוצעים לפתרון כל אחת מסוגיות הליבה שבמחלוקת.

 

מדינה אחת/שתי מדינות


בדומה למדיניות קודמיו בבית הלבן, ממשל טראמפ נצמד לפתרון המבוסס על שתי מדינות לשני עמים. "תוכנית המאה" תאפשר את הקמתה של מדינה פלסטינית – מוקטנת, מחורצת ומוחלשת - לצידה של ישראל. הכרה בישראל כמדינה יהודית כתנאי מקדים להקמת מדינה פלסטינית נעדר עד כה מכל המתווים שהציעה ארצות הברית, והוא מהווה רכיב חדש במתווה אמריקאי רשמי, המגבה את הדרישה הישראלית בשנים האחרונות. כן כולל המתווה את ״התוכנית הכלכלית של טראמפ״, המציעה מימון ניכר לקידום של מגוון תחומים במדינה הפלסטינית שתקום, ביניהם תעסוקה, תשתיות, מערכות בריאות וחינוך.

 

סוגיית השטחים וההתנחלויות


תוכנית טראמפ תומכת בסיפוח של עד כ-40 אחוזים משטחי C לישראל, לצד פיצוי טריטוריאלי עבור הפלסטינים, לרבות באזור מערב הנגב. דהיינו, המדינה הפלסטינית תקום על כ-70 אחוזים משטחי הגדה המערבית (לא כולל חילופי השטחים). כמו כן, על פי התוכנית יפונו מאחזים בלתי חוקיים בלבד (כ-80 במספר כיום), כלומר לא יפונו התנחלויות והתנחלויות מבודדות יישארו כמובלעות בריבונות ישראל. ישראל תתחייב להקפיא את הבנייה בגדה המערבית לתקופה של ארבע שנים, שבמהלכן יתנהל משא ומתן על הקמת המדינה הפלסטינית. "תוכנית המאה" מכירה בריבונות ישראלית בהתנחלויות בגדה וכן בכל שטח בקעת הירדן. התוכנית כוללת אפשרות להסכים על חילופי שטחים מאוכלסים באזור המשולש שבשטח ישראל גופא, הכולל את כפר קרע, ערערה, באקה אל-גרביה, אום אל-פאחם, קלנסווה, טייבה, טירה, כפר ברא וג׳לג׳וליה. על פיה, באזורים אלו, שבהם מגדירים עצמם התושבים כפלסטינים, חילופי השטחים יאפשרו את הפיכתם של יישובים אלו לחלק מהמדינה הפלסטינית. בנוסף, יתקיים רצף טריטוריאלי בין רצועת עזה לגדה המערבית, באמצעות קישור תחבורתי אשר יכלול מנהרה ושני כבישי גישה מהירים ותיתכן הקמתה של מסילת רכבת מודרנית, שתאפשר לפלסטינים את חציית בקעת הירדן.

מתווה קלינטון (2000): מבסס את הגבול בין ישראל למדינה הפלסטינית על קווי 4 ביוני 1967, או על קו שביתת הנשק במלחמת העצמאות. הוצע כי המדינה הפלסטינית תקום על 94–96 אחוזים מהגדה המערבית בתוספת של עד 2 אחוזים בהסדרים מיוחדים שאינם ריבונות. ישראל תספח מהגדה את גושי ההתנחלויות הגדולים ובתמורה תעניק לפלסטינים שטחים בקרבת הרצועה, למען הרחבתה על בסיס יחס של 1:3. 80 אחוזים מהמתיישבים ביהודה ושומרון יישארו תחת ריבונות ישראלית בגושי ההתנחלות שיסופחו לישראל. בנוסף, הוצע כי ישראל תוותר על ריבונותה בבקעת הירדן, אולם יהיה מדובר בנסיגה הדרגתית שתאפשר נוכחות צבאית ישראלית בבקעה למשך שש שנים נוספות: שלוש שנים שבהן ייושם הסכם הקבע, ועוד שלוש שנים תחת ריבונות פלסטינית.

מפת הדרכים (2003): בשלב השני של התוכנית המדינית של הנשיא ג׳ורג׳ וו. בוש והקוורטט הבינלאומי למזרח התיכון, יתמקדו המאמצים באפשרות להקמת מדינה פלסטינית עצמאית בגבולות זמניים, כתחנת ביניים בדרך להסדר קבע. בשלב השלישי, יושק באופן רשמי תהליך משא ומתן רציף ומעשי שיוביל להסדר קבע בנושא הגבולות. בנוסף, תוקפא הבנייה בהתנחלויות, יפורקו המאחזים שנבנו לאחר מארס 2001, וישראל תיסוג מהשטחים שנתפסו לאחר תחילת האנתיפאדה השנייה (2000).

אנאפוליס (2007-8): בשיחות בין ראש ממשלת ישראל אהוד אולמרט לבין יו"ר הרשות הפלסטינית אבו מאזן, בתיווכה של מזכירת המדינה האמריקאית קונדוליסה רייס, הוצע כי ישראל תיסוג לגבולות 1967 עם חילופי שטחים אשר יכללו את סיפוחם של גושי ההתיישבות בהיקף של 6.5 אחוזים לתחומי ישראל (הכוללים את שלושת גושי ההתנחלויות הגדולים), ובתמורה יינתן פיצוי לפלסטינים בהיקף של 5.8 אחוזים משטחי ישראל. את הפער הנותר ליחס של 1:1 בחילופי השטחים ימלאו 0.7 אחוזים של המעבר בין רצועת עזה לגדה המערבית. לא תתאפשר נוכחות ישראלית בבקעת הירדן.

בב ג'ון קרי (2013-14): תוכנן משא ומתן על גבולות בטוחים ומוכרים בין ישראל לבין המדינה הפלסטינית העתידית, בהתבסס על קווי 1967 עם חילופי שטחים מוסכמים, בהתאם להחלטה 242 של מועצת הביטחון. כל הסכמה בין הצדדים שתביא לשינוי הגבולות המוצעים במתווה, תקבל הכרה בינלאומית. כן תישמר הנוכחות הצבאית הישראלית בבקעת הירדן; יכולותיהם של מנגנוני הביטחון הפלסטינים תקבע את משך הנוכחות הישראלית בה.

 

סוגיית ירושלים והמקומות הקדושים


"תוכנית המאה" תומכת בשליטה ישראלית בירושלים היהודית, לרבות בעיר העתיקה, לצד נוכחות פלסטינית מצומצמת. שכונת אבו דיס ושכונות נוספות במזרח ירושלים תוכרנה כבירה הפלסטינית ויתאפשרו לפלסטינים חופש הפולחן והגישה למקומות הקדושים. גבולה הישראלי של ירושלים יסתיים בגדר ההפרדה בעוד השכונות שמחוצה לה יוכרו כפלסטיניות. אשר להר הבית ומסגד אל-אקצא, יישמר הסטטוס קוו תוך שיתוף פעולה עם ירדן.

מתווה קלינטון: אשר לחלוקה האורבנית של ירושלים, אזורים שבהם מתגוררים יהודים יהיו חלק מירושלים הישראלית, ואזורים שבהם גרים ערבים יהיו חלק מאל-קודס הפלסטינית. בעיר העתיקה - הרובע הנוצרי והרובע המוסלמי יהיו תחת ריבונות פלסטינית, בעוד הרובע היהודי יהיה תחת ריבונות ישראלית. הרובע הארמני יחולק לשני חלקים, כך שיתאפשר מעבר בריבונות ישראלית בפרוזדור משער יפו לכותל המערבי בעוד שאר הרובע יהיה תחת ריבונות פלסטינית .

כמו כן, תחול ריבונות פלסטינית בהר הבית לצד ריבונות ישראלית בכותל המערבי. קלינטון תמך בחלוקה "אנכית" של הר הבית: מסגדי אל-אקצהא, כיפת הסלע והרחבה שביניהם יהיו תחת ריבונות פלסטינית; החלל התת-קרקעי שמתחת למסגדים, שבו ייתכן שטמונים שרידי בית המקדש, יוכר כבעל מעמד מיוחד. במתאר זה, הוצעו שתי חלופות: באחת, תחול ריבונות ישראלית בחלל תת-הקרקע של הכותל המערבי. בשנייה, מוצע להקים מנגנון פיקוח בינלאומי אשר יגביל את הריבונות הפלסטינית בחלל התת-קרקעי.

מפת הדרכים: על פי התוכנית המדינית, יש לדון בסוגיית ירושלים בוועדה הבינלאומית השנייה בהתאם להצלחת השלבים השונים בתוכנית.

אנאפוליס: בשיחות אולמרט-אבו מאזן, הוצע כי ירושלים תחולק על בסיס אתני, כשהשכונות הערביות יהיו תחת ריבונות פלסטינית בעוד השכונות היהודיות יהיו תחת ריבונות ישראלית. כמו כן, בחלקה הפלסטיני של ירושלים תוכרז הבירה הפלסטינית. במסגרת השיחות הוצע כי ישראל תוותר על ריבונותה בעיר העתיקה, אשר תקבל מעמד בינלאומי על בסיס תוכנית החלוקה. האגן הקדוש יוגדר כשטח בנאמנות של חמש מדינות: ישראל, המדינה הפלסטינית, ירדן, ערב הסעודית וארצות הברית. למתחם תתאפשר כניסה חופשית למאמיני כל הדתות וחמש המדינות יקבעו הסדרים למתחם. ההסכם לא דן בסוגיית הריבונות באגן הקדוש, ונקבע כי סמכויות הניהול יועברו לידי משטר הנאמנות הבינלאומי.

סבב ג'ון קרי: המתווה דוגל בגישה חופשית ולא מצומצמת למקומות הקדושים. ירושלים תוכר באופן בינלאומי כבירת שתי המדינות, ויובטח חופש תנועה מלא למקומות הקדושים בהתאם לסטטוס קוו. למרות שלא התייחס באופן מפורש לסוגיית חלוקת ירושלים, קרי קבע כי אין לחלק את ירושלים כפי שהייתה ב-1967.

 

סוגיית הפליטים
 

על פי "תוכנית המאה", לא תתאפשר זכות שיבה לישראל לפליטים פלסטיניים ואת הפתרון יש ליישם מחוץ לגבולות המדינה. יוקם מערך לפיצוי הפליטים ואף תיתכן שיבה סמלית תחת פיקוח. רוב הפליטים הפלסטינים בירדן, לבנון וסוריה יוותרו במקום מושבם ויזכו לתמיכה כלכלית.

מתווה קלינטון: המתווה הציע פתרון משולב לבעיית הפליטים אשר יקשר בין שיבה, שיקום, יישוב מחדש ופיצוי. עם זאת, לא תתאפשר זכות שיבה ספציפית לישראל, אלא שההסכם יכלול כמה חלופות אפשריות עבור הפליטים. רשימת החלופות כוללת יישוב פליטים במדינה הפלסטינית או בשטחים בישראל שיועברו במסגרת חילופי השטחים, שיקום במדינות מארחות, יישוב מחדש במדינות שלישיות או כניסה לישראל. המתווה הבהיר שהחזרה לגדה המערבית, לרצועת עזה ולאזורים שיוגדרו במסגרת חילופי השטחים תהיה זכותם של הפליטים הפלסטיניים. שיקום במדינות אחרות, יישוב מחדש או קליטה בישראל תהיה תלויה במדיניות של אותן מדינות. בנוסף, קלינטון הצהיר כי יש להקים ועדה בינלאומית שתעסוק בפיצויים, יישוב מחדש ושיקום. ארצות הברית הצהירה כי היא מוכנה לעמוד בראש המאמצים הבינלאומיים לסייע לפליטים.

אנאפוליס: המתווה שהוצע בשיחות אולמרט-אבו מאזן, כלל את אישור קליטתם של כ-5,000 פליטים פלסטיניים לאורך תקופה של כחמש שנים, בתוך שטחי הקו הירוק (על פי קונדוליסה רייס). זו הייתה הצעתו ההתחלתית של אולמרט, בעוד דיווחים שונים מרמזים כי אולמרט ואנשיו הסכימו לקליטתם של 100,000 פליטים תוך 15 שנים (על פי ח״כ לשעבר חיים רמון).

מפת הדרכים: לפי התכנית המדינית, השאיפה היא להגיע לפתרון מוסכם, צודק, הוגן ומציאותי לסוגיית הפליטים שהיה אמור להיקבע בוועידה הבינלאומית השנייה במסגרת השלב השני של התוכנית.

סבב ג'ון קרי: על פי המתווה, יש להעניק פתרון צודק ומוסכם לפליטים הפלסטיניים בסיוע בינלאומי שנחוץ לפתרון כולל, אך יהיה עליו להתכתב עם פתרון שתי המדינות ועם יסודות אופייה של ישראל, קרי לא תתאפשר שיבה לישראל. עם זאת, תיתכן שיבה מצומצמת של פליטים כמחווה הומניטרית בהתבסס על הסכמה ישראלית בלבד.

 

סוגיית הביטחון
 

"תוכנית המאה" תומכת בשליטה ביטחונית-ישראלית בכל מעברי הגבול, לצד הדרישה לפירוקה של המדינה הפלסטינית מכל סוג של נשק, ומתן אפשרות לישראל להמשיך במלחמה בטרור ובהסתה נגדה. כמו כן, פירוק חמאס מנשקו ופירוז הרצועה מהווים תנאי להקמת מדינה פלסטינית. בקעת הירדן מוגדרת בתוכנית כקריטית לביטחונה של ישראל ולפיכך תישאר תחת ריבונות ישראלית. ישראל תחזיק בשליטה על המרחב האווירי והספקטרום האלקטרומגנטי מקו הירדן ומערבה. חיל הים הישראלי יפעל למנוע את כניסתם של כלי נשק למדינה הפלסטינית (כולל רצועת עזה). כמו כן, המדינה הפלסטינית תהיה מנועה מליצור כל ברית ביטחונית, צבאית או מודיעינית שעלולה להשפיע על ביטחון ישראל.

מתווה קלינטון: הציע כי המדינה הפלסטינית שתקום תהיה מדינה לא-צבאית (non-militarized state), וקבע כי תהיה לישראל נוכחות צבאית משמעותית בבקעת הירדן למשך שלוש שנים ונוכחות סמלית באתרים מוגדרים למשך שלוש שנים נוספות. הוצע כי למדינה הפלסטינית תינתן הריבונות על מרחבה האווירי, אך שני הצדדים יצטרכו ליצור הסדרים מיוחדים כמענה לצרכי ביטחון של ישראל.

אנאפוליס: בשיחות אולמרט-אבו מאזן הוסכם כי על המדינה הפלסטינית להחזיק בכוח משטרתי חזק, אך היא תהיה נטולת צבא. כמו כן, בוועידת המדינות התורמות שנערכה בפריז בהמשך לוועידת אנאפוליס הובטח סיוע כספי לשיקום כוחות הביטחון הפלסטיניים.

סבב ג'ון קרי: ישראל תמשיך לשלוט במעברי הגבול לירדן מתוך הכרה בזכותה של ישראל להגן על עצמה. המדינה הפלסטינית תהיה בעלת כוחות ביטחוניים מוגבלים כחלק מהיותה מדינה מפורזת. בנוסף, יוקם גוף בינלאומי שמשימתו תהיה הרתעה וביטחון הגבולות.

לסיכום, סוגיות הליבה שבמחלוקת, אשר נועדו לפתרון במשא ומתן על הסדר הקבע, נותרו בעינן בשני העשורים האחרונים, ובחלקן אף גדלו הפערים בין הצדדים במקביל להתפתחויות בשטח ובמציאות הגיאו-פוליטית. לאורך השנים הציע הממשל האמריקאי, תחת נשיאים רפובליקנים ודמוקרטיים, כמתווך העיקרי (ולעתים, היחידי) בין ישראל לפלסטינים, כמה מתווים עיקריים. כולם כאחד היו מבוססים על הגעה במשא ומתן להסדר קבע שיתבסס על עקרון שתי מדינות לשני עמים, שטחים תמורת שלום, ברוח החלטות מועצת הביטחון 242 ו-338.

קו ישיר ורציף מחבר את תוכנית האוטונומיה של ממשל קרטר מ-1978, שנכללה במסגרת להסכם השלום בין ישראל למצרים, דרך אוסלו על נגזרותיו, ועד תוכנית טראמפ. ואולם, הנשיא טראמפ שינה איזונים פנימיים והיטה את ההצעה האמריקאית בכבדות ובאופן ברור לכיוון העמדה הישראלית, תוך היוועצות הדוקה עם ישראל, על חשבון הפלסטינים. האם זו תהיה מדיניות שיאמץ כל מי שיישב בעתיד בבית הלבן? זו שאלה פתוחה.

 

למאמר המלא, כפי שפורסם באתר INSS - לחצו כאן