לגיטימציה ציבורית כתנאי הכרחי לתהליך שלום - מבחנה של ממשלת נתניהו השלישית

מאת: גלעד שר ורועי קיבריק
 

לגיטימציה ציבורית ותהליכי שלום

לגיטימציה ציבורית והפעולה השלטונית

כל שלטון זקוק ללגיטימציה ציבורית כדי להחזיק מעמד לאורך זמן. טיעון זה נתפס כמובן מאליו במשטר דמוקרטי, כאשר הציבור בוחר את השלטון באופן ישיר, ובידיו הסמכות להחליף אותו. אולם, גם משטרים סמכותניים זקוקים ללגיטימציה ציבורית כדי לתפקד ולשמור על מעמדם. מתן לגיטימציה אינו זהה להענקת תמיכה פוליטית. לגיטימציה היא מעשה של קישור בין פעולה מסוימת לבין הנורמות, הערכים, החוקים והזהות הקיימים בחברה נתונה. זהו מעשה המציב גבול בין הפעולות העולות בקנה אחד עם מערכת הערכים והנורמות של החברה, לבין פעולות הנתפסות כממוקמות מחוץ למסגרת זו. עם זאת, בתוך מכלול הפעילויות שהחברה מכשירה כלגיטימיות, יכולים חלקים שונים בחברה להעניק תמיכה לפעולות שונות ואף סותרות זו את זו. לשם המחשה, בישראל יש התומכים ברעיון להגדיל את קצבאות הילדים או לגייס את החרדים לצבא, ויש התומכים ברעיונות ההפוכים. יש התומכים בביסוס שוק חופשי, ואחרים התומכים בקידום מדינת רווחה. הרעיונות והפעולות הללו סותרים זה את זה במידת־מה, אך כולם נתפסים כלגיטימיים בחברה הישראלית של היום. קל יותר לגייס תמיכה פוליטית לרעיון או לפעולה שאין עוררין על הלגיטימיות שלהם, ולהיפך, אחת הדרכים לפגוע בתמיכה פוליטית המוענקת לפעולה מסוימת היא להפוך אותה לפעולה לא־לגיטימית. הענקת תמיכה פוליטית נרחבת עשויה לחולל שינוי: היא יכולה להפוך ללגיטימית פעולה שנתפסה עד לאותו רגע כלא־לגיטימית. כדי להתקדם בתהליך של שלום, ממשלה ומנהיגיה זקוקים הן לתמיכה פוליטית והן ללגיטימציה, בהרכב ובמינון שונים בכל שלב ושלב.

מורכבות הפעולה השלטונית של תהליך שלום

הפעולה השלטונית של פנייה לתהליך שלום מורכבת מכמה שלבים השונים בזמן, בשותפים, במטרות וביעדים שלהם, אך מקצתם חופפים, ומקיימים ביניהם אינטראקציה. לשם נוחות נפשט את התהליך המורכב ונציגו באופן סכמטי כהתקדמות ליניארית, המתחילה בהחלטה להיכנס למשא־ומתן, ממשיכה בניהול המשא־ומתן ובחתימה על הסכם, ומסתיימת ביישום ההסכם. התהליך המדיני מתהווה תוך כדי אינטראקציה עם תהליך חברתי המבטא את הקשר והיחסים בין החברות המסוכסכות. תהליך התפייסות בין החברות ושינוי עמדות ואמונות בסיסיות כלפי הצד האחר יתמכו בהתקדמות התהליך המדיני, בעוד תהליך חברתי הכולל חוסר אמון, התבססות של סטריאוטיפים וחששות, מאבק במקום שותפות והיעדר הכרה והיכרות — יקשה על הצדדים להתקדם. כאמור, תהליך שלום אינו אירוע יחיד קצר־מועד, והלגיטימציה שהמנהיגים מקבלים מהחברה להתקדם בתהליך זה אינה חד־כיוונית, רציפה או חד־פעמית. הכרחי אפוא להשיג לגיטימציה לצורך התקדמות בתהליך לא רק כדי לאפשר את יישומו של ההסכם ברגע שיושג, אלא מפני שהיא משפיעה גם על ההתנהלות של המנהיגים במהלך שלביו השונים של המשא־ומתן. טווח הפעילות של המנהיג מוגבל על ידי טווח פעילויותיו הזוכות ללגיטימציה מהציבור שלו.

תהליך קבלת ההחלטות ועיצוב המדיניות אינו עוד נחלתו הבלעדית של המנהיג, וכעת שותפים בו — כמבקרים, כמתנגדים או כתומכים, וגם כשותפים בפועל ממש — שחקנים רבים נוספים, ובהם גם דעת הקהל, התקשורת, ומפלגות־ האם של המנהיגים. לכן מתקשים המנהיגים יותר מבעבר לגייס תמיכה פוליטית למדיניות הרצויה להם. כבר במהלך השלבים המוקדמים של תהליך משא־ומתן לשלום צריכים המנהיגים להשיג לגיטימציה, ולאורך כל התהליך עליהם לפעול לשינוי תפיסות הציבור, כך שהצד האחר ייתפס כשותף פוטנציאלי ולא כאויב. ללא שינוי תפיסתי כזה ברמת החברה, יקשה על החברה ועל המנהיגים להתגבר על המכשולים והמשברים שיצוצו בתהליך עקב פעילותם של המתנגדים להסכם, או עקב הקשיים במציאת נוסחה מוסכמת בסוגיות שבמחלוקת.

תפקיד המנהיגים ותפקיד החברה בעיצוב מחודש של גבולות הפעולה הלגיטימית - לקחים מהעבר

מנהיגים ושינוי גבולות הלגיטימציה הציבורית

דוגמאות מהעבר מציגות כיצד יכולות ההנהגה והממשלה להוביל לשינוי בלגיטימציה הציבורית, ובכך גם להביא לתמיכה פוליטית בשינוי המדיניות, ולחלופין, כיצד תמיכה פוליטית רחבה במנהיג אפשרה לו להוביל לעיצוב גבולות הלגיטימציה, ובעקבות כך להוביל לשינוי במדיניות. המעשה המדיני של שלום הוא סטייה גדולה מגבולות השיח הדומיננטי שנתקבעו במהלך שנים של עימותים, שליטה באוכלוסייה ובשטח, ומלחמות. לשם ביצוע שינוי כזה, יכולתו ופעולותיו של המנהיג הן קריטיות. נשיא צרפת, שארל דה־גול, ניצל בתבונה את "הצ'ק הפתוח" שקיבל מהציבור הצרפתי דווקא בכיוון ההפוך לתקוותיו של ציבור זה, כדי לייצר לגיטימציה ציבורית ולגייס לבסוף תמיכה פוליטית ליציאתה של צרפת מאלג'יריה. אמנם, בהתאם להנחות התיאורטיות של המאמר, לאורך כל הדרך הוא פעל במסגרת גבולות הלגיטימציה הציבורית שהעניק לו הציבור הצרפתי, אולם הוא היה זה שניצל בכוח מנהיגותו את התמיכה הפוליטית שקיבל כדי לשרטט מחדש את אותם גבולות, ולפעול במסגרתם לשינוי דרסטי ביותר של מדיניות ארצו.  דוגמה קרובה יותר ואולי אף מובהקת יותר היא פעילותו של נשיא מצרים, אנואר סאדאת. סאדאת היה זה שהוביל באופן מודע ומתוכנן לשינוי הלגיטימציה הציבורית המצרית, כך שהיא תאפשר לו להוביל הסכם שלום עם ישראל לאחר שנים של עימות ומלחמות. על אף ששלטונו לא נשען על תמיכה פוליטית ישירה של הציבור, וזאת בשונה מדמוקרטיות מערביות, הכיר סאדאת בצורך להוביל לשינוי הלגיטימציה הציבורית כדי לאפשר שינוי מדיניות. ביקורו ההיסטורי בישראל היה צעד מרכזי בשינוי כללי המשחק הלגיטימיים, אך הוא לא הסתפק בכך, ואל מול אופוזיציה שפעלה לשלילת הלגיטימיות של תהליך השלום, הוא הפעיל מסע תקשורתי נרחב לשינוי עמדות בקרב הציבור המצרי כך שיתמכו בשלום ובהתפייסות. 

פעילותם של שחקנים חברתיים לשינוי גבולות הלגיטימציה הציבורית

ישנם מקרים שבהם אין זו ההנהגה הפוליטית שמובילה את השינוי במאבק על עיצוב גבולות הפעולה הלגיטימית. שחקנים אחרים בזירה הפוליטית־חברתית־ ציבורית הם שפועלים ומובילים לכך, וההנהגה הרשמית והמוסמכת נאלצת לקבל את הגבולות החדשים, ולעיתים אף מאמצת את המהלך ולבסוף תומכת בו. גם לדינמיקה זו ניתן להביא דוגמה מהזירה המקומית: שנים רבות היה לא־לגיטימי ואף לא־חוקי עבור ישראלים לקיים מגעים עם אנשי אש"ף. שחקנים חברתיים ופוליטיים, בתחילה בשוליים הפוליטיים והתקשורתיים, החלו לקיים מגעים עם אש"ף ומקצתם אף נאסרו בשל כך. אולם בהמשך, מגעים שהחלו בזירה של מכוני מחקר ובחברה האזרחית אומצו בידי ההנהגה הפוליטית, אשר הכשירה אותם בדיעבד והצטרפה למאמץ ליצירת לגיטימציה לאותה פעולה בקרב הציבור הישראלי.

גיוס לגיטימציה ציבורית בקרב הציבור האחר

מנהיג אינו זקוק ללגיטימציה ציבורית מחברה שעמה אין לו כל מגע. אולם, תהליך שלום איננו תהליך במעמד צד אחד, וכניסה למשא־ומתן עם הנהגה של חברה אחרת פותחת מעגל שייכות נוסף שבו הלגיטימציה משחקת תפקיד. טוב יעשו מנהיג וממשלתו אם יכירו בהכרח של ההנהגה שעמה הם מקיימים משא־ומתן לזכות בלגיטימציה ציבורית לתהליך השלום. יותר מכך, להנהגה של צד אחד עשוי להיות תפקיד בגיוס או בפגיעה בלגיטימציה הציבורית, עבור ההנהגה של הצד השני ועבור תהליך השלום. אם נחזור לצעדו של סאדאת בביקורו בכנסת ישראל, אכן היה זה צעד מרכזי בגיוס לגיטימציה ציבורית של העם המצרי לתמיכה בהסכם השלום, אך היה זה בה־בעת גם צעד שגייס לגיטימציה ציבורית בישראל, ובעקבותיה תמיכה פוליטית בהנהגה הישראלית ובתהליך השלום. בהיסטוריה של היחסים והמשא־ומתן בין הישראלים והפלסטינים יש דוגמאות רבות המוכיחות את הטענה גם בדרך השלילה — ומראות כיצד פעילות של מנהיג או הנהגה של צד אחד פגעה בלגיטימציה הציבורית לתהליך השלום בקרב שתי החברות. זכורות, לדוגמה, ההתבטאויות של ערפאת כאשר הוא פנה לקהל בביתו ולעולם המוסלמי, והשווה את הסכמי אוסלו להסכמי חודייביה. השוואה זו, אשר ניתן להתווכח אם היא מכשירה את הלבבות המוסלמיים לקראת הסכם, או שמא פוגעת בלגיטימציה של אותו הסכם, פגעה כך או כך בלגיטימציה שהציבור הישראלי נתן להנהגה שלו לקיים משא־ומתן עם ערפאת. ומהצד השני, המשך הבנייה הישראלית בהתנחלויות לאורך השנים - לא רק שלא עלה בקנה אחד עם מאמץ לגיוס לגיטימציה ציבורית פנימית לתהליך השלום, אלא אף פגע בלגיטימציה הציבורית של הנהגת אש"ף לקיים משא־ומתן עם ההנהגה הישראלית. אין צורך להזכיר את עשרות ההתבטאויות המזלזלות או המאיימות שהשמיעו מנהיגי כל אחד מהצדדים לאורך הדרך כלפי הצד האחר, כדי לזכות באהדת הציבור שלהם ובתמיכה פוליטית מבית — התבטאויות שהיו הרסניות מבחינת בניית הלגיטימציה לתהליך ההידברות.

מבחנה של ממשלת נתניהו

ממשלת נתניהו השלישית נכנסה לסבב שיחות עם הפלסטינים בסוף חודש יולי 2013. בהקשר של לגיטימציה ציבורית לתהליך השלום, נקודת הפתיחה של הממשלה הייתה רעועה. ממשלת נתניהו השלישית נכנסה למשא־ומתן עם הפלסטינים כאשר הציבור הישראלי והציבור הפלסטיני אינם תולים תקווה בהצלחת תהליך השלום, אינם נותנים אמון זה בזה ואינם מעניקים תמיכה פוליטית פנימית להתקדמות בתהליך השלום. כדי להתקדם בתהליך השלום על שלביו השונים מנקודה זו, היה על ממשלת נתניהו השלישית להשקיע משאבים רבים בגיוס לגיטימציה ציבורית למהלך. בחלק זה נתמקד בפעילויותיה של הממשלה, בהחלטותיה ובהתבטאויותיהן של דמויות מרכזיות בה, ונבחן את צעדיה ומאמציה בהקשר של גיוס לגיטימציה ציבורית לתהליך השלום. כמו כן נציין צעדים אשר לא נעשו בתחום זה.

ההחלטה להיכנס למשא־ומתן

כניסתה של ממשלת נתניהו למשא־ומתן עם הפלסטינים הולמת את הטיעון התיאורטי של המאמר: בקרב הציבור הישראלי הייתה קיימת לגיטימציה והוענקה תמיכה פוליטית רבה לכניסה למשא־ומתן עם הפלסטינים ולניסיון למצוא פתרון מדיני, וראש הממשלה נענה ללגיטימיות המוענקת לצעד זה ונהנה ממנה. התמיכה בצעד זה באה לידי ביטוי בתוצאות הבחירות, בתביעתן של מפלגות לקיומו של משא־ומתן כתנאי לכניסתן לקואליציה ובסקרים כלליים שנעשו לאורך תקופה ארוכה בקרב כלל הציבור הישראלי, שהיה עקבי בתמיכתו בכניסה למשא־ומתן עם הפלסטינים מאז תהליך אוסלו ועד למועד כינון הממשלה. אולם, כאמור, מבחינה תהליכית זהו רק השלב הראשון בתהליך של שלום, וממשלה שמעוניינת - על פי הצהרותיה - לקדם הסכם המבוסס על שתי מדינות לשני עמים, צריכה לפעול להשגת לגיטימציה גם להמשך ניהול המשא־ומתן, לתוכן הסוגיות הנדונות והפתרונות המוצעים להן ולשינוי העמדות הבסיסי כלפי החברה האחרת, כחלק מתהליך השלום וההתפייסות.

חקיקה

במהלך המשא־ומתן בתקופת ממשלת נתניהו השלישית לא נצפה ניסיון מתואם ועקבי להיעזר בחקיקה לשם גיוס תמיכה ציבורית במשא־ומתן או בשלום עם הפלסטינים, להיפך: חברים בקואליציה ושרים בממשלה הציעו חוקים שנועדו באופן מפורש להקשות את המשא־ומתן, ואף לציירו כלא־לגיטימי. הדינמיקה הכללית של הצעות החוק השונות והחלטות הממשלה נועדו לפגוע בהתנהלות המשא־ומתן. בין היתר ניתן לציין את הצעת החוק שהתקבלה בוועדת השרים לענייני חקיקה לסיפוח בקעת הירדן, או את ההצעות שעלו מטעם חברי הקואליציה אך נדחו לבסוף, כמו ההצעה להחיל את חוקי ישראל על כל ההתנחלויות ביהודה ושומרון, או ההצעה לחייב את הממשלה לקבל אישור מהכנסת לכניסה למשא־ומתן על ירושלים או בסוגיית הפליטים הפלסטינים. כל הצעה כזו מניחה בתודעת הציבור בישראל והציבור הפלסטיני עוד אבן על הסדק הצר שדרכו ניתן לשמור על קשר־עין עם הסיכוי לפתרון סוגיות הליבה הקשות, שהמרכיב הסמלי שבהן הוא מפתח לפתרונן האפשרי. תוך כך, הצעות אלה מחסלות את הדיון לא רק במרכיבים המהותיים של מתווה אפשרי לפתרון, אלא גם ובעיקר במרכיבים הסמליים של פתרון סוגיית ירושלים וסוגיית הפליטים. הצד המשלים של יוזמות חקיקה אלו מתבטא בדחייה של הצעות חוק מטעם האופוזיציה, שנועדו לשדר מסר של חיזוק תהליך השלום, או של קידום הפיוס בין החברה היהודית־ ישראלית לזו הפלסטינית. הדוגמה הבולטת ביותר היא קידום החוק המחייב לקיים משאל עם במקרה של החלטת ממשלה למסור שטחים ריבוניים של ישראל לגורם אחר. בהקשר של בניית לגיטימציה ציבורית, המסגור של החוק וההקשר של חקיקתו חשובים לא פחות מתוכנו. משאל עם יכול להוות נקודת שיא בגיוס של תמיכת הציבור בתהליך השלום. אולם, עקב מסגורו של החוק שנחקק, הוא נתפס בעיני יוזמיו ובעיני האופוזיציה וכלל הציבור כחוק שמטרתו "לחשק" את תהליך השלום ולפגוע בו. יותר מכך, המסר הבסיסי שחוק זה ודברי ההסבר שלו מעבירים לציבור הוא שהמדינאים הפועלים להשגת הסכם אינם בעלי לגיטימציה לחתום על הסכם.

החלטות משרדי הממשלה

משרדי הממשלה והעומדים בראשם תרמו אף הם לשידור מסר הפוך משינוי העמדות והאמונות הבסיסיות כלפי המשא־ומתן והצד האחר, הנחוץ לשם הצלחת תהליך השלום ותהליך ההתפייסות בין החברות היהודית־הישראלית והפלסטינית. בראש וראשונה פעלו כך שר הביטחון ושר הבינוי והשיכון שהמשיכו לקדם בנייה בהתנחלויות — דבר הנתפס על ידי כל הצדדים המעורבים בסכסוך (למעט לפי עמדתה הרשמית של הממשלה המכהנת) כאחד המכשולים העיקריים לתהליך של שלום, אם לא המכשול העיקרי. למסר זה מצטרפת החלטת הממשלה בדבר אזורי עדיפות לאומית, המכלילה בתוכם את יישובי יהודה ושומרון, ובעיקר את היישובים הקטנים, החדשים והמבודדים שביניהם, והמאפשרת לשרים להעניק להם הטבות נוספות. החלטה זו משדרת אף היא מסר הפוך לתהליך השלום, הן פנימה לציבור הישראלי והן לציבור הפלסטיני. משרדים נוספים התקינו תקנות או הצהירו הצהרות המנוגדות למאמץ של תהליך השלום והפיוס בין החברות. לדוגמה, שר החינוך שרצה לצמצם את לימודי הערבית, שר האוצר שפעל להענקת פטור ממע"מ לרוכשי דירה ראשונה, אך החריג בין היתר גם את הערבים מהטבה זו, ומשרד הפנים אשר שינה את נוהל הטיפול במתן מעמד לבן־זוג זר הנשוי לתושב קבע, כך שניתן יהיה לגרש פלסטינים גם תוך כדי טיפול בבקשותיהם. ההשפעה של מעשי חקיקה והחלטות אלה היא ברובד העמוק יותר של תהליך ההתפייסות בין החברות הישראלית והפלסטינית: הם מבטאים מגמה כללית של עיצוב שיח בלתי־מתפייס, מנוכר ומדיר גם כלפי המיעוט הערבי בתוככי מדינת ישראל, במקום לגייסו לתמוך בתהליך הידברות לשלום בין ישראל לפלסטינים.

התבטאויות המנהיגים

לא רק החלטות הממשלה והמשרדים אינן מכוונות לגיוס לגיטימציה ציבורית לתהליך השלום ולתוכנו, אלא גם התבטאויותיהם של ראש הממשלה והשרים המרכזיים, המכוונות לציבור הישראלי. בה־בעת ששרת המשפטים ציפי לבני ונציגו של ראש הממשלה למשא ומתן, מולכו פותחים את המשא־ומתן עם הפלסטינים, נאבקים נתניהו ובנט ביניהם על הקרדיט של המשך הבנייה בהתנחלויות. בנאום באנגלית בארצות־הברית, נתניהו מרחיב בהצגת פירות השלום הצפויים, אולם בנאומיו בעברית בכנסת ישראל ובישיבות הממשלה, תמונת העתיד שהוא מצייר ביום שלאחר השלום רוויה סכנות. הוא מתאר את הערבים בצבעים שליליים ככאלה שבאים להרוס ולא לבנות, הוא מתאר אותם כצד הסרבן שעוצם עיניים, הוא מתאר אותם כאויבים ויריבים, הוא קושר את התנועה הלאומית הפלסטינית למאמץ הנאצי להשמדת היהודים, וטוען כי ישראל אינה זקוקה לשלום כדי להיות בטוחה ולהמשיך להתפתח ולצמוח. שר הכלכלה, נפתלי בנט, כעומד בראש מפלגת 'הבית היהודי' המייצגת, בין היתר, את מפעל ההתנחלות בשטחים, אינו מפתיע בפעילותו לקעקוע הלגיטימיות של המשא־ומתן, של הסכם השלום האפשרי, של הנושאים ונותנים הישראלים ושל המנהיג הפלסטיני, ובתיאור תמונת העתיד לאחר השלום כאסון כלכלי, חברתי או ביטחוני. אולם הוא אינו יחידי, ואליו מצטרפות דמויות מרכזיות נוספות בממשלה דוגמת שר הביטחון, משה יעלון, המתבטא באופן עקבי נגד המשא־ומתן עם הפלסטינים, נגד תום לבו של הצד הפלסטיני ונגד פעילותו של המתווך האמריקאי ואישיותו, וטוען כי אין פרטנר לרעיון של שתי מדינות לשני עמים בצד הפלסטיני, ואין סיכוי להשיג הסכם בדור הנוכחי. בדומה לנתניהו, שר החוץ ליברמן מצהיר כי הוא בעד הסכם שלום עם הפלסטינים. הוא אף מצהיר שיהיה מוכן לפנות את ביתו בהתנחלות, וכי הוא בעד המשך השיחות. אולם, כאשר הוא מצהיר שאין סיכוי להסכם עם הפלסטינים, כאשר הוא ממעיט בכוחו או ברצונו של הצד השני להתקדם בתהליך, כאשר הוא מתאר בפני קהל שומעיו את היום שלמחרת ההסכם כמציאות רוויה סכנות ולא הזדמנויות, כאשר לתמונה עתידית זו מתלווה הרעיון של חילופי שטחים ואוכלוסיות כך שאזרחים ישראלים־פלסטינים יועברו למדינת פלסטין וכאשר הוא אינו משאיר שום פתח לדיון על מימוש כזה או אחר של שיבת פליטים פלסטינים  - התבטאויותיו של ליברמן מחזקות את הפחד הזהותי והקיומי של החברה הישראלית, מעצימות את החששות מתמיכה בהסכם שלום עם הפלסטינים, הכולל בין היתר הכרה בריבונותם המלאה של הפלסטינים בשטחם, ואולי אף הכרה סמלית ומוגבלת בזכות השיבה, ומציבות מכשולים גבוהים בדרך המשא־ומתן.

מעמדה של השרה הממונה על המשא־ומתן

השרה ציפי לבני, הממונה על הובלת המשא־ומתן עם הפלסטינים מטעם ראש הממשלה, אינה משמשת באחד שלושת תפקידים המרכזיים בממשלת ישראל, ואין למשרדה כל נגיעה ישירה לעיצוב המציאות במרחב הסכסוך. זהו מסר נוסף לגבי חשיבותו של התהליך לממשלה ולעומד בראשה. זאת ועוד, התייחסויות מצד חברי הממשלה והקואליציה לציפי לבני לועגות לה, מחלישות אותה עוד ואף פוגעות בלגיטימציה של פעילותה במשא־ומתן. צירופו של יצחק מולכו כשליח המיוחד של ראש הממשלה למשא־ומתן נתפס כניסיון של נתניהו "להשגיח" על ציפי לבני שלא תחרוג, כשליחתו הרשמית למשא־ומתן, מגבולות המגרש שסימן ראש הממשלה.

צעדים שלא נעשו

בהקשר של הסכסוך המתמשך בין הישראלים והפלסטינים וגיוס לגיטימציה ציבורית, לא רק לקיומו של משא־ומתן אלא לתהליך שלום מלא הכולל בסופו גם התפייסות, התבקשו מאליהם כמה צעדים, אשר ממשלת נתניהו בחרה שלא לעשות: פגישת מנהיגים בין נתניהו ואבו־מאזן, שמשדרת שותפות בדרך ובניית אמון; הפסקת הבנייה בהתנחלויות - לכל הפחות, באלה המצויות מעברה המזרחי. של גדר הביטחון - כצעד המשדר קודם כל לציבור הישראלי כי הולכים לקראת שלום ולא רוצים להערים קשיים נוספים, וכן משדר רצינות וכנות בכוונות גם לצד האחר; קידום היכרות של הציבור בישראל עם הנרטיב הפלסטיני; עידוד מפגשים ושיתופי פעולה חברתיים וכלכליים; הדגשת פירות השלום. זוהי רשימה חלקית ולא ממצה של צעדים שניתן היה לעשות כדי לגייס לגיטימציה ציבורית לתהליך. השלום, ולשדר לכולי עלמא We mean business - אנחנו רציניים.

פעילותו של הצד הפלסטיני

התמקדנו במאמר זה בהערכת פעילותה של ממשלת נתניהו ובתרומתה לגיוס לגיטימציה ציבורית לתהליך השלום ולהתפייסות. עם זאת, לא ניתן להתעלם לחלוטין גם מחלקם של אבו־מאזן ושל הצד הפלסטיני בשרטוט גבולות הפעולה הלגיטימית בקרב הציבור הישראלי. לצד שחקנים רבים נוספים השותפים למאבק הפוליטי על עיצוב גבולות אלה, ההנהגה הפלסטינית מחזיקה בהזדמנות לא מבוטלת לתרום לשינוי בלגיטימציה הציבורית הישראלית. גם מהצד הפלסטיני ביטאו בכירים פלסטינים אי־אמון בהצלחת השיחות לאורך כל תקופת המשא־ ומתן, אבו־מאזן סרב להכיר באופן ברור במדינת ישראל כמדינת העם היהודי, ובכך החמיץ הזדמנות פז להשפיע על עמדות הציבור הישראלי כלפי המשא־ומתן ותהליך השלום. הוא השתמש בטקטיקה של איום בפנייה למוסדות האו"ם ולבתי־ דין בינלאומיים כאמצעי להשיג הקפאת בנייה בהתנחלויות ושחרור אסירים, ובכך הוסיף ופגע במידת הלגיטימציה שהעניק הציבור הישראלי לתהליך השלום ולהמשך השיחות, ולבסוף אף פנה לאו"ם ותרם רבות במעשה סמלי זה ובפיוס עם חמאס לסיומו העקר של סבב השיחות, ולכרסום נוסף בלגיטימציה שמעניק הציבור הישראלי לתהליך השלום.

לסיכום חלק זה, ניתן לראות כיצד פעולות ממשלת נתניהו הולמות את הסקרים הרבים שנערכו בשלביו השונים של המשא־ומתן, המצביעים על קיומו של רוב בציבור היהודי התומך בנוסחת פתרון הסכסוך על בסיס שתי מדינות לשני עמים ובכניסה למשא־ומתן כדי להשיג זאת, אך מצביעים גם על תמיכה מצומצמת יותר בכל הקשור לשלביו האחרים של תהליך השלום ותוכנו. לצד תמיכה של 60% ומעלה בקיומו של משא־ומתן לשלום עם הפלסטינים, 80% ויותר אינם מאמינים כי הוא יצליח, ומתנגדים לשיבה ולו סמלית של פליטים פלסטינים לישראל, או להכרה של ישראל באחריות חלקית לגרימת סבל וליצירת בעיית הפליטים. רוב בציבור היהודי ממשיך לראות בפלסטינים אויבים ולא שכנים, אינו נותן אמון בפלסטינים הן במישור האישי והן במישור הקבוצתי, מכיר בחוסר האמון גם מצד הפלסטינים בישראל ומתקשה לראות כיצד ניתן לבנות אמון.

מנהיג וממשלתו יכולים להשפיע רבות על עיצוב גבולות הלגיטימציה הציבורית. דה־גול וסאדאת לא רק נענו למה שנחזה להיות לגיטימי, אלא פעלו ואף הובילו את המאבק על שינוי גבולות הפעולה הלגיטימית והגדרתם מחדש. לכן, לא ניתן לפטור את ממשלת נתניהו בטענה כי היא פעלה רק במסגרת הלגיטימציה הציבורית שהוענקה לה. הצגת פעולות ממשלת נתניהו מראה כי נתניהו עצמו וממשלתו, לא רק שלא פעלו לביסוס לגיטימציה לשלביו השונים של תהליך השלום, אלא אף פעלו לביסוס דה־לגיטימציה לתהליך השלום וההתפייסות העתידי, ולפעילות המשא־ומתן עצמה, תוך היותם נתונים בה. הממשלה והעומד בראשה פעלו, באופן מודע או לא־מודע, לשרטט גבולות לגיטימציה ציבורית שיגבילו מראש את טווח פעילותם האפשרי, ויצמצמו את יכולתם להתקדם בתהליך השלום.

סיכום

גיוס לגיטימציה ציבורית הוא תנאי הכרחי, גם אם לא מספיק, להצלחתו של תהליך שלום. אמנם לגיטימציה ציבורית אינה זהה לתמיכה פוליטית בעמדה זו או אחרת, אך ללא לגיטימציה ציבורית לקיומו של תהליך השלום, ודאי כי יקשה לגייס עבורו תמיכה פוליטית. בנוסף, לגיטימציה ציבורית אינה דיכוטומית, ומתקיים מאבק פוליטי בין שחקנים שונים לגבי מידת הלגיטימיות של פעולות מסוימות. לא קיים מדד אובייקטיבי מוסכם למדידת מידת הלגיטימיות של פעולה מסוימת, וכל פעולה נשפטת בדיעבד אל מול תגובת הציבור אליה. אי־בהירות זו, אשר מקשה על חוקרים אקדמיים, היא זו שמאפשרת את השינוי ההיסטורי בגבולות הפעולה הלגיטימית, ועל בסיסה מתקיים המאבק הפוליטי בין שחקנים שונים על עיצוב אותם גבולות. כאשר שחקנים מעוניינים לשנות את המצב הקיים ולהגשים תהליך של שלום בין אויבים לשעבר, פעולה זו מערבת עיצוב מחדש של גבולות הפעולה הלגיטימית, המלווה לרוב גם במאבק פוליטי ובמאמץ להוביל לשינוי. לממשלה ולמנהיגים יש עוצמה רבה בעיצוב מחדש של גבולות הפעולה הלגיטימית כך שיתמכו בתהליך של שלום - פעולותיהם צריכות לתמוך בהפצת מידע קודם בנוגע לאופיו של הצד האחר וכוונותיו, בהפיכתו של האויב לשעבר לשותף פוטנציאלי בעתיד, בהפיכתו של הזר והמנוכר למוכר, ובמעבר משיח מכוון־סכסוך לשיח מכוון לשלום ולבניית אמון. פעולותיהם צריכות לפנות לא רק לציבור שלהם, אלא גם לציבור של החברה האחרת. 

בהיעדר רצון של המנהיגים לקדם תהליך של שלום, אם בשל תפיסת עולמם, אם בשל חוסר יכולת פוליטית ואם בשל שמעמדם וכוחם נשענים על מסגרת הפעולות הלגיטימיות הקיימות, ושינוי השיח עשוי לפגוע במעמדם, עדיין קיימת תקווה עבור הכוחות המעוניינים להשיג שלום. בדומה לשאר ההיבטים של הסכסוך, אין סטטוס קוו גם בהיבט של גבולות הלגיטימציה הציבורית. קיים מאבק מתמשך בין חלקים שונים בחברה הישראלית על אותם גבולות, כאשר לאירועים ולשיח המתקיימים בצד האחר ובמעגלים הבינלאומיים והאזוריים שבהם החברה הישראלית לוקחת חלק, יש השפעה גם על השיח הפנימי. כפי שניתן להבין הן מהטיעון התיאורטי שלנו והן מדוגמאות היסטוריות כמו השינוי ביחס למשא־ומתן עם אש"ף, לעיתים מצליחים שחקנים מחוץ להנהגה הרשמית ולממסד להוביל את תהליך השינוי של גבולות הפעולה הלגיטימית. הצלחה של שחקנים אחרים לבסס תהליך שלום והתפייסות כמעשה לגיטימי, ולחלופין, ביסוס הסרבנות לתהליך השלום כפעילות לא־לגיטימית, טומנות בחובן את זרעי שינוי המדיניות גם בקרב ממשלה אשר לא התכוונה להוביל בהכרח לתהליך של שלום.

* לגיטימציה ציבורית כתנאי הכרחי לתהליך שלום - מבחנה של ממשלת נתניהו פורסם בעדכן אסטרטגי, כרך 17, גיליון 2, יולי 2014 על ידי רועי קיבריק¹ וגלעד שר²

1. רועי קיבריק הוא חוקר (מילגאי ניובאוואר) במכון למחקרי ביטחון לאומי

2. גלעד שר הוא חוקר בכיר, ראש המרכז למשא ומתן יישומי, במכון למחקרי ביטחון לאומי